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分析邢飞是否构成玩忽职守罪，江苏省建筑工程管理局（2006）92号文件《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》的适用效力及事故发生时间与《建筑起重机械备案登记办法》的时间节点问题
案号 一审 江苏省启东市人民法院（2009）启刑初字第0385号。
【案情】
公诉机关：启东市人民检察院。
被告人：被告人邢飞，男，1953年8月11日生，汉族，中专文化，原启东市建筑工程管理局建工科科长。
辩护人：梅陆斌，江苏东晋律师事务所律师。
辩护人：何杰，江苏东晋律师事务所律师。
公诉机关指控：被告人邢飞在担任启东市建筑工程管理局建工科科长期间，在履行对全市建筑施工机械产权登记和使用登记时严重不负责任，违规为塔吊办理产权登记证，又在办理使用登记证中，不认真履行职责，致使不合格的塔吊进入施工现场后超载倾覆，造成二人死亡一人受伤的严重后果。
被告人的辩解及其辩护人的辩护意见：1、起诉书归罪主张缺乏依据。邢飞在塔吊产权登记中没有完全按江苏省建工局92号文件执行的行为与塔吊事故不存在法律意义上的因果关系。2、江苏省建工局92号文件以及南通市、启东市对江苏省建工局92号文件的贯彻文件中有关产权登记规定缺乏法律依据，不能作为认定邢飞不履行职责的依据。3、邢飞办理塔吊使用登记，不属于使用许可登记，使用只是起备案、警示性提示作用。4、本起事故的发生存有多种因素。请求法院宣告被告人邢飞无罪。
启东市人民法院经公开审理查明：季石捷于2002年向无锡市汇华物资回收有限公司购得数台塔式起重机（系不合格产品，以下称塔吊），并将其组装后，投放启东市建筑市场。因启东市建工局要求出租塔吊需办理营业执照，季石捷即成立了南通市荣欣机械设备安装公司（以下称荣欣公司，法定代表人即为季石捷）。2006年4月，启东市建工局决定对全市建筑行业大型机械设备根据通建安（2006）7号文件规定进行登记备案。塔吊产权单位在申请塔吊备案登记时应提交产品制造（生产）许可证、出厂合格证、安装使用说明书。至同年底，被告人所在的单位对180多台塔吊进行了登记备案，并发放了铝牌。荣欣公司的上述数台塔吊也包括在内。
2007年2月下旬，启东市建筑工程管理局按南通市建工局下发的文件，要求贯彻《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》（苏建管质[2006]92）文件（下称省局文件），该文件对产权登记应提交的资料作出明确要求：产权单位办理产权登记手续时，应向登记部门提供《江苏省建筑施工起重机械设备产权登记申报表》、产品出厂合格证原件及复印件、设备购销合同或发票复印件。省局文件同时要求使用单位办理使用登记手续时应当向登记部门提交《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记申报表》、产权登记证原件、起重机械安装承包合同原件及复印件1份、起重安装单位安全生许可证及承包资质证书原件复印件各1份、起重机械安装质量验收合证明文件原件及复印件1份、起重机械安装质量监督检验合格报告原件及复印1份等六项资料。启东市建工局将已作登记的塔吊资料经对照，总体符合省局要求，只是无设备购销合同或发票复印件。被告人邢飞与相关企业联系，大多数企业拿不出购销合同或发票，有些企业表示塔吊经过几年施工，已几易其主，无法提供。被告人邢飞即向南通市局请示，相关人员答复“先做起来，再完善”，此后又将该答复在该局集体办公会议上汇报，该局领导未提出反对意见。被告人邢飞即对之前已作登记备案的塔吊在同年3月份按照省局92文件要求的样式换发了产权登记铜牌。
2008年3月，荣欣公司将该批塔吊中其中1台由启东市港泰建筑安装工程有限公司安装后出租给南通中信建设工程有限公司（以下称中信公司）。该塔吊的报监资料显示编号为“苏F1-T-I-121”。同月12日，南通现代建筑机械质量检测有限公司（以下称现代公司）按报监资料所示QTZ20检测，发现该塔吊7项内容不合格后发出了整改通知书，同月15日经复检，出具了“复检合格”的检测报告。但现代公司检测人员在制作检测报告时将该塔吊型号QTZ20误写成QTZ25。同月25日，荣欣公司将该检测报告交启东市建筑工程管理局市内办刘文飞，刘开出“大型机械备案”单，由荣欣公司施敏泉持检测报告和“大型机械备案”单到被告人邢飞所在的建工科办理使用登记手续。该科工作人员张晓峰（另案处理）根据检测报告的数据打印了“江苏省建筑施工起重设备使用登记证”，规格型号也打印为QTZ25。
2008年6月8日，中信公司在启东市上拓船务工程公司办公楼、车间工地施工时，涉案塔吊倾覆致2人死亡1人受伤。经现场勘察，事故塔吊编号系苏F1-T-I-122。
【审判】
启东市人民法院认为：被告人邢飞身为国家机关工作人员，在履行对全市建筑施工机械产权登记时未严格按照文件要求履行登记职责，致不合格塔吊进入施工现场后倾覆，造成二人死亡一人受伤的严重后果，其行为已触犯刑律，构成玩忽职守罪。
依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，作出如下判决：被告人邢飞犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
【评析】
一、被告人邢飞的行为是否符合玩忽职守罪的全部构成要件？
1、被告人邢飞的身份符合玩忽职守罪的主体资格。被告人邢飞2002年1月至2008年12月任启东市建筑工程管理局建工科科长，属国家机关工作人员，符合玩忽职守罪的主体资格。启东市人民政府办公室（2001）122号文件规定由启东市建筑工程管理局建筑工程科负责塔式起重机拆装资质审核工作，被告人邢飞作为启东市建筑工程管理局建工科科长具有审查塔式起重机拆装资质的职权。
2、主观方面被告人邢飞存在过于自信的过失。被告人邢飞长期担任启东市建筑工程管理局建工科科长，对塔式起重机审核登记流程是熟悉的，其在本案中对事故塔吊进行产权登记时未按照相关规定审核设备购销合同或发票办理了产权登记，违反文件规定，主观上轻信不会发生严重后果，存在过于自信的过失。
3、客观方面，被告人邢飞对事故塔吊进行产权登记时未按照相关规定审核设备购销合同或发票办理了产权登记。玩忽职守的行为，包括作为和不作为。而邢飞的行为就是玩忽职守的作为，作为国家工作人员不正确履行职责义务，工作马马虎虎，极不负责任，明知应当审核设备购销合同或发票复印件才能办理产权登记而不正确履行职责。
4、被告人邢飞的行为与危害结果之间有刑法意义上的因果关系。《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》第六条规定产权单位办理产权登记手续时，应向登记部门提供《江苏省建筑施工起重机械设备产权登记申报表》、产品出厂合格证原件及复印件、设备购销合同或发票复印件等五项资料。证明对塔吊进行产权登记必须具备上述五项资料。第八条规定使用单位办理使用登记手续时应当向登记部门提交《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记申报表》、产权登记证原件、起重机械安装承包合同原件及复印件1份、起重安装单位安全生许可证及承包资质证书原件复印件各1份、起重机械安装质量验收合证明文件原件及复印件1份、起重机械安装质量监督检验合格报告原件及复印1份等六项资料，证明对塔吊进行使用登记时必须具备上述六项资料。从以上规定可以看出，如果不办产权登记，则无法完成使用登记。结合本案，被告人邢飞对事故塔吊进行产权登记时，未能严格依照江苏省建筑工程管理局（2006）92号文件的规定，即在要求产权人提供设备购销合同或发票复印件无果的情况下，为其办理了产权登记，其行为违反了规定。被告人邢飞作为国家工作人员不正确履行职责义务，工作马马虎虎，极不负责任，明知应当审核设备购销合同或发票复印件才能办理产权登记而不正确履行职责。被告人邢飞违规办理产权登记与造成的重大损失结果之间具有刑法上的因果关系。
《刑法》第三百九十七条规定：玩忽职守罪是指国家机关工作人员不尽职责，放弃履行或不正确履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。对照该条规定，本案被告人邢飞的行为具备了玩忽职守罪的全部构成要件。
二、江苏省建筑工程管理局（2006）92号文件《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》的适用效力问题。
辩护人认为《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》及南通、启东对省建工局92号文件的贯彻文件超出了上位行政法规《建设工程安全生产管理条例》的规定，有关产权登记规定缺乏法律依据，不能作为认定邢飞不履行职责依据。
2004年5月18日最高人民法院下发法［2004］96号通知，印发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，指出有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要有两类：一类是国务院部门以及省、市、自治区和较大市的人民政府及其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；一类是县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》即属该文件规定的其他规范性文件。具体的对《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》进行审查，制定该文件的机关是江苏省建筑工程管理局，是依法成立的省属行政机关，是在其法定的职责范围制定的规范性文件。虽然国务院《建设工程安全生产管理条例》、《特种设备安全监察条例》关于起重机械的使用都采取“登记”的概念，而没有更明确，但《江苏省建筑施工起重机械设备使用登记办法》没有超出该两份上位规章的规定，仅是进一步细化并明确在本省辖区的职权。该规范性文件应属有效。
三、事故发生时间与《建筑起重机械备案登记办法》的时间节点问题
建设部2008年1月28日颁发（部令第166号）和住建部2008年4月18日下发的《建筑起重机械备案登记办法》于2008年6月1日在全国施行。该文件第四条规定：出租单位出租的建筑起重机械和使用购置、租赁、使用的建筑起重机械应当具有特种设备制造许可证、产品合格证、制造监督检验证明；第五条规定：出租单位在建筑起重机械首次出租前，自购建筑起重机械的使用单位在建筑起重机械首次安装前，应当持建筑起重机械特种设备制造许可证、产品合格证、制造监督检验证明到本单位工商注册所在地县级以上地方人民政府建设主管部门办理备案。以上第四、五条证明无需产权登记，仅要求备案。本案事故的发生时间是2008年6月8日，即在不需要产权登记的规范性文件施行后，应否参照该规范性文件执行？被告人邢飞违反规定未按照相关规定审核设备购销合同或发票而对事故塔吊进行产权登记的时间是2007年3月，在《建筑起重机械备案登记办法》在全国施行之前就完成了该行为，办理了登记，致使危险状态一直存在，最终导致了事故的发生，足以认定其构成玩忽职守罪。作者:于晓东 马章伟
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